2009-03-05

NCC修法 不可違憲躁進(許家馨)

2009年02月19日 蘋果日報 論壇

國家通訊委員會(National Communications Commission, NCC)提出「衛廣法修正草案」引起「箝制新聞自由」的爭議。釐清問題之道,首要體認「新聞自由」並非政治修辭,而是有嚴謹內涵的憲法概念。林子儀大法官清楚指出:「新聞自由是一種工具性的權利」,並非「天賦人權」。其範圍之廣狹,保障之強弱,端視該權利是否有助於促進民主發展,健全公共領域。換言之,「管制媒體」不見得就是「箝制新聞自由」。適當的管制,反而可能促進「新聞自由」。因此,問題在於,衛廣法修正草案是否適當?是否違憲?是否真能促進公共利益?管制成本與濫權危險是否太高?

草案法律標準模糊

以爭議最大的「製播新聞及評論,應符合事實查證及公平原則(第20條第2項),處三十萬元以上,兩百萬元以下罰款(第45條)」而論,其違憲情狀相當明顯。首先,此等管制乃是針對言論內容的管制,輔以嚴重罰則,應受到「嚴格審查標準」的審查,同時須符合法律明確性原則。以「事實查證」而論,草案法律標準極端模糊,沒有規定行為人主觀上對虛偽事實認知的程度,因而其查證義務的判斷標準無法確定。筆者研究八年來一千五百個台灣高等法院誹謗判決,發現連法院都尚未發展出穩定一貫查證義務標準。NCC貿然介入到底是要求行為人查證到什麼程度?

再者,如果NCC所謂的「公平原則」,乃是仿效美國聯邦通信委員會(Federal Communications Commission, FCC)過去的fairness doctrine政策,要求廣電媒體對重大公共事務必須平衡報導,就要很小心地評估這種法律移植是否會適應不良。儘管美國聯邦最高法院曾肯定其合憲性,但是FCC在1987年自行基於違憲疑慮加以取消。取消該政策之前,三十年當中,FCC非常戒慎恐懼。其運作成功的關鍵,在於它事實上是一種補充美國新聞專業對於「客觀性」追求的協力措施。絕大部分時候,FCC讓新聞專業圈自行管理,唯有明顯重大的事件,FCC才會介入。這是因為對於「公平」與否的判斷,非常地微妙。單靠政府隻手想要扭轉台灣電子媒體低度專業的生態,無異邀請政府長驅直入介入日常新聞運作,太過危險。

朝誘導式管制努力

更深刻的問題在於,台灣的政府與公共領域在藍綠極端的政治鬥爭下,制度的「公共性」極低,對立群眾對於政府高度不信任。而強烈的裁罰需要建立在民眾對該機關的信任感之上。NCC之所以建制為獨立機關,正是希望在藍綠政治之外,創造政府治理的「公共性」。但信任不是一蹴可幾的。我可以理解NCC的委員希望有積極的作為,但是「實質公共性」,也就是大眾的信賴,必須長期努力贏得。施政基礎尚未穩固前,就迫不及待揮舞大刀,不是明智的策略。

針對「事實查證」,筆者建議:不要急著運用傳統的「命令處罰」式的管制,而應待之以誘導式的管制。事實查證最大的問題,在於如何兼顧新聞的及時性,錯誤新聞消息來源的新聞性,以及對於事實的要求,而這一切都需要逐案累積經驗,才能抽繹出可操作的原則。NCC或可積極建立新聞倫理委員會,容納業學界公民團體代表,長期研究發表案例準則,並且應法院民刑事誹謗訴訟的要求,針對被告媒體是否已盡查證義務出具專家意見。如此,可以讓分散式(各級法院)的管制,配合集中式(NCC)的誘導相輔相成,累積社會共識,避免NCC一個獨立機關寡佔巨大的認定權與裁罰權。

筆者並未一概反對其他草案內容。「置入式行銷」的管制或「回覆權」,或許值得嘗試,惟規定必須盡可能明確。至於「公平原則」,由於高度的不確定性,建議加以放棄。讓「回覆權」來負擔督促媒體平衡報導的機制即可。


作者為美國芝加哥大學法學博士候選人

出處:http://www.nccwatch.org.tw/news/20090219/32717

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